Reform der Unabhängigen Patientenberatung (UPD)

Rechtsgutachten: Geplante Zwangsfinanzierung ist verfassungswidrig

25.11.2022·Die Unabhängige Patientenberatung (UPD) soll nach dem Willen der Bundesregierung ab 01.01.2024 verpflichtend von der gesetzlichen (GKV) und der privaten Krankenversicherung (PKV) bezahlt werden. Ein Gutachten kommt nun zum Schluss, dass diese Form der Zwangsfinanzierung gegen das Grundgesetz verstößt.

Die von der Bundesregierung ab 01.01.2024 vorgesehene Finanzierung der UPD ist verfassungswidrig. Zu diesem Ergebnis kommt ein im Auftrag des PKV-Verbandes erstelltes Gutachten. Weder PKV noch GKV dürften zwangsweise zur Finanzierung der UPD herangezogen werden. Die Patientenberatung sei keine Versicherungsleistung, sondern allgemeiner Verbraucherschutz. Untermauert werde dies durch die geplante Organisationsform: Die Regierung will die UPD als Stiftung aufstellen, auf deren Tätigkeit dann weder GKV noch PKV Einfluss hätten.

Autor des Rechtsgutachtens ist der Bonner Jurist Prof. Dr. Gregor Thüsing. Thüsing kam bereits in der Expertenanhörung zum Gesetzentwurf vor dem Gesundheitsausschuss des Bundestages zu Wort. Ebenfalls angehört wurden dort Vertreter der gesetzlichen und privaten Krankenversicherung sowie von Patienten- und Verbraucherverbänden. In großer Mehrzahl, so der PKV-Verband, hätten diese gegenüber dem Ausschuss betont, dass es sich bei der Patientenberatung um eine gesamtgesellschaftliche und damit "versicherungsfremde" Leistung handele. Die Finanzierung dieser müsse dementsprechend aus Steuermitteln erfolgen.
Einrichtung einer Stiftung ab 01.01.2024
In ihrem Koalitionsvertrag hat sich die Ampel-Koalition darauf verständigt, die unabhängige Patientenberatung künftig nicht mehr von einer gemeinnützigen GmbH, sondern im Rahmen einer Stiftung bürgerlichen Rechts erbringen zu lassen. Der nunmehr vorliegende Gesetzentwurf sieht die Einrichtung einer Stiftung durch den GKV-Spitzenverband zum 01.01.2024 vor. Die Stiftung soll den Namen "Stiftung Unabhängige Patientenberatung Deutschland (UPD)" tragen und einen Zuschuss in Höhe von zunächst 15 Millionen Euro pro Jahr (bisher 7 Millionen Euro) vom GKV-Spitzenverband erhalten. Die PKV wird nach dem Gesetzentwurf zu einem jährlichen Finanzierungsanteil von 7 Prozent des (dynamisch angelegten) Gesamtbetrages verpflichtet. Zum Start würde der PKV-Anteil an den 15 Millionen Euro also etwas mehr als 1 Million Euro betragen. Dies sind 350.000 Euro mehr als sie bislang freiwillig zur Verfügung stellt.
Transfer von Beitragsgeldern an Dritte unzulässig

Hinsichtlich der GKV stellt Thüsing unter anderem auf die engen Grenzen des Transfers von Beitragsgeldern ab. Diese habe auch das Bundessozialgericht (BSG) in seinem jüngsten Urteil zur GKV-Finanzierung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) hervorgehoben. Die Legitimation erstrecke sich grundsätzlich nicht auf die Finanzierung von Leistungen an Dritte außerhalb der Sozialversicherung. Daher fehle dem Bund im Hinblick auf die GKV von vornherein die Gesetzgebungskompetenz. Eine Finanzierungsverpflichtung der PKV erfülle als Sonderabgabe ebenfalls nicht die strengen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen: Es sei nicht ersichtlich, warum eine besondere Finanzierungsverantwortung der Abgabenpflichtigen bestehen soll - denn die PKV sei nicht verantwortlich für die Finanzierung von Kosten, die durch Patientenberatung auch zugunsten von GKV-Versicherten entstehen, so das Gutachten.
Hintergrund: Strittiges Vergabeverfahren 2015
Nach einem umstrittenen Vergabeverfahren im Jahr 2015 erhielt die Callcenter-Firma Sanvartis GmbH zum 01.01.2016 den Zuschlag zur Erbringung der Patientenberatung. Zu den weiteren Auftraggebern von Sanvartis gehörten neben Krankenkassen auch Pharmafirmen, sodass eine unabhängige Patientenberatung aus Sicht von Gesundheitsexperten nicht gewährleistet sei. Zuvor wurde der Auftrag von einer Bietergemeinschaft aus Sozialverband VdK, Verbraucherzentrale Bundesverband und Verbund unabhängige Patientenberatung (VuP) wahrgenommen. Zusammen mit der Neuvergabe ab 2016 wurde die Förderphase von fünf auf sieben Jahre verlängert. Die Fördermittel wurden von 5,2 auf neun Millionen Euro jährlich erhöht.

Durchgeführt hatte das Vergabeverfahren der GKV-Spitzenverband. In der Kritik stand schon damals, dass wichtige inhaltliche Punkte bei der Ausschreibung nicht berücksichtigt gewesen seien. Nachdem die Vergabekammer in Bonn dem Verfahren jedoch die "formale Korrektheit" attestierte, erteilte der GKV-Spitzenverband den Zuschlag an die Sanvartis GmbH. Vertreter aus Politik sowie von Sozial- und Verbraucherverbänden bedauerten die Vergabeentscheidung als gegen die Interessen der Patienten gewandt, die SPD Berlin sprach gar von einer "schlimmen Fehlentscheidung" (vgl. "Links zum Thema"). Die Zweifel an der Unabhängigkeit der UPD blieben bestehen und flammten 2018 erneut auf, als die Sanvartis GmbH an die Carfeforce Sanvartis Holding GmbH verkauft wurde. Das Thema erreichte auch den Bundestag, dem die Bundesregierung in Folge erklärte, dass sie keinen Handlungsbedarf sehe (vgl. "Links zum Thema").

2020 nahm sich der Bundesrechnungshof (BRH) dem Thema an. Dem GKV-Spitzenverband warf er in seinem Bericht vor, bei der Ausschreibung im Jahr 2015 versäumt zu haben, leistungsbezogene Anreize mit der Fördersumme zu verbinden. Die neun Millionen Euro pro Jahr würden damit unabhängig vom Erreichen der in Aussicht gestellten Leistungswerte der UPD gezahlt. Der BRH hatte die UPD bereits 2018 massiv für die Qualität des Online-Angebotes kritisiert, welche daraufhin ein umfangreiches Maßnahmenpaket angekündigt hatte (vgl. "Links zum Thema"). Im 2020er Bericht kritisierte der BRH darüber hinaus insbesondere die hinter den Erwartungen zurückgebliebene Beratungsquantität bei gleichbleibend hohen Kosten sowie die Intransparenz bei der Verwendung der Mittel.
PKV zur Fortsetzung des UPD-Engagements bereit

Die PKV sieht sich durch das Gutachten in ihrer Ablehnung einer Zahlungsverpflichtung bestärkt. Dies heiße jedoch nicht, so ihr Verband, dass sie ihre Unterstützung der UPD als Teil ihres gesamtgesellschaftlichen Engagements grundsätzlich einstellen will. Bereits seit 2011 beteilige sich die PKV freiwillig an der Finanzierung der UPD und wirke im UPD-Beirat stimmberechtigt mit. Dazu wurde 2015 der PKV-Fördervertrag mit der damals neu gegründeten UPD gGmbH geschlossen, welcher verbindlich von 2016 bis 2022 gelte. Zur vorgesehenen Verlängerung der Tätigkeit der UPD gGmbH um 12 Monate hat der PKV-Verband seine Bereitschaft erklärt.


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